De handel in emissierechten is een wereldwijd fenomeen, zoals ook de uitstoot van broeikasgassen over vrijwel de hele aardbol voorkomt. Maar laten we, om het overzichtelijk te houden, inzoomen op het Europese systeem voor emissiehandel. Dat is het Emissions Trading Systems (ETS) van de Europese Unie.

Het ETS is al in 2005 gestart, in eerste instantie gericht op de zware industrie en energiebedrijven in Europa (en dus ook in Nederland). In 2012 is het Europese ETS uitgebreid naar luchtvaart, en sinds 2024 valt ook de zeescheepvaart onder het handelssysteem. Over een paar jaar komen daar nog meer sectoren bij. Op dit moment geldt het ETS voor zo’n 10.000 Europese bedrijven. Samen zijn zij verantwoordelijk voor pakweg 45% van de CO2-uitstoot in de EU, aldus de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa).

Hoe werkt het ETS?

Europese bedrijven in sectoren die onder het ETS vallen, moeten verplicht deelnemen aan het handelssysteem. Daarbij hangt het af van de grootte en de technische kenmerken van een installatie – bijvoorbeeld een elektriciteitscentrale of een metaalfabriek – of het ETS van toepassing is. In Nederland gaat het volgens de NEa om zo’n 350 installaties.

Voor de CO2 die bedrijven in een jaar uitstoten moeten zij zogeheten emissierechten inleveren bij de autoriteiten. Voor een ton CO2 moeten ondernemingen één emissierecht inleveren. De bedrijven moeten dus zorgen dat zij hun volledige uitstoot kunnen dekken met emissierechten. Een deel van de emissierechten deelt de EU jaarlijks gratis uit, een ander deel wordt geveild. Bedrijven die rechten tekort komen, moeten die dan op de markt kopen, of onderhands van bedrijven die juist emissierechten over hebben.

Prijskaartje aan CO2-uitstoot

De hele bedoeling van het handelssysteem is dat de CO2-uitstoot daalt (artikel) in de EU. Het prijskaartje aan uitstoot moet daarvoor zorgen. Dat zou ondernemingen namelijk moeten stimuleren om geld te steken in verduurzaming in plaats van dat geld uit te geven aan emissierechten.

Naarmate emissierechten duurder worden, zou de keuze om door vergroening de CO2-uitstoot omlaag te brengen ook aantrekkelijker worden. Daarom stelt de EU het plafond voor de maximale CO2-uitstoot voor bedrijven die onder het ETS vallen ook elk jaar lager vast. Er komen dus elk jaar minder emissierechten op de markt, en de simpele wet van vraag en aanbod zou die rechten ook duurder maken. Het idee is dat ETS-bedrijven in 2040 helemaal geen emissierechten meer kunnen krijgen en de uitstoot dus nul moet zijn.

Gratis emissierechten

De reden dat in sommige sectoren een deel van de emissierechten gratis wordt verstrekt, is volgens de EU zogenoemde ‘carbon leakage’. Ofwel: als uitstoot direct heel duur zou worden, zouden bedrijven ervoor kunnen kiezen om hun productie dan maar naar buiten Europa te verplaatsen. Dat wil de EU liever voorkomen. Niet alleen omdat zoiets slecht nieuws is voor de Europese economie, maar ook omdat er naar alle waarschijnlijkheid dan niet of nauwelijks nog CO2-reductie plaatsvindt.

Wel wordt de hoeveelheid gratis uitgegeven emissierechten de komende jaren geleidelijk afgebouwd. Daardoor zijn bedrijven dus steeds sneller aangewezen op de veiling en op handelsplatformen voor emissierechten.

Uitstoot daalt, maar niet automatisch

De theorie achter het ETS is dat ondernemingen zullen kiezen voor het verminderen van CO2-uitstoot als die uitstoot te duur wordt. Dan rijst uiteraard de vraag of dat in de praktijk ook zo werkt.

Als je puur kijkt naar de CO2-uitstoot van bedrijven in de EU die onder het ETS vallen, dan daalt die. De uitstoot van de zware industrie en de luchtvaart in de EU lag in 2024 zo’n 50% lager dan in 2005. In de hele EU is de uitstoot van deze sectoren in 2024 met 5% gedaald ten opzichte van 2023.

Anderzijds hebben de Nederlandse bedrijven die onder het ETS vallen vorig jaar juist 2,3% méér uitgestoten dan in 2023. Dat komt onder meer omdat bij Tata Steel een hoogoven weer heeft gedraaid na een jaar met onderhoud, maar ook door meer uitstoot in de luchtvaartsector, aldus toezichthouder NEa. Dit laat weer zien dat het geen gegeven is dat de CO2-uitstoot telkens verder daalt dankzij het ETS.

Verschillende sectoren onder ETS

Momenteel geldt het ETS voor Europese bedrijven in verschillende sectoren:

• elektriciteitsproducenten;
• energie-intensieve industrie, zoals olieraffinaderijen en metaal-, cement- of papierfabrieken;
• luchtvaart, waarbij het toezicht op de luchtvaartmaatschappijen die opereren in de Europese Economische Ruimte (de EU-landen plus IJsland, Liechtenstein en Noorwegen) is verdeeld over de EU-lidstaten;
• zeescheepvaart (voor de duidelijkheid: nog niet de binnenvaartsector).

De laatste sector is pas sinds 2024 toegevoegd aan het ETS. Zeevaartbedrijven die het aangaat moeten dus in 2025 voor het eerst rapporteren over hun uitstoot in het voorgaande jaar en hiervoor ook al deels emissierechten inleveren. Deels, want er geldt een ingroeipad. Pas in 2026 moet de zeescheepvaart hun volledige uitstoot kunnen dekken met emissierechten. Voor deze rapportages heeft de Europese Commissie 378 scheepvaartmaatschappijen aan Nederland toegewezen. Daarvan heeft het grootste deel aan de rapportageplicht voldaan, blijkt uit een eerste rapportage van de NEa.

Meer sectoren krijgen een ETS

In de nabije toekomst krijgen nog meer sectoren te maken met een systeem voor emissiehandel. Dat systeem is ETS-2 gedoopt, omdat het wel vergelijkbaar is, maar net iets anders werkt. Onder het ETS-2 moeten leveranciers van brandstoffen en energie de emissies van hun leveringen bijhouden en daarvoor ook emissierechten inleveren. Het gaat dan om leveringen aan specifieke sectoren.

De Europese Commissie verplicht daarbij in elk geval leveringen aan de gebouwde omgeving (zoals huizen en bedrijfsgebouwen), het wegtransport en aan industriële bedrijven die nu niet onder het ETS vallen. Daarnaast kunnen lidstaten nog sectoren aanwijzen die onder het ETS-2 moeten vallen. Nederland denkt daarbij onder meer aan de hele transportsector (dan wel inclusief de binnenvaart) en delen van de landbouw.

De planning is dat in 2027 de eerste emissierechten worden geveild, en dat het ETS-2 vanaf 2028 volledig operationeel is. De verwachting is dat leveranciers de kosten zullen doorberekenen aan de eindgebruiker, wat bijvoorbeeld kan leiden tot hogere kosten bij de benzinepomp.

Kritiek op emissiehandel

Het beprijzen van CO2-uitstoot wordt dus in Europa de komende jaren verder uitgerold. Maar in dit verhaal past wel de opmerking dat het systeem van emissiehandel niet vrij is van kritiek. Zeker niet op internationale schaal.

Naast de verplichte markt, zoals het Europese ETS, bestaat er namelijk ook nog een vrijwillige markt. Heel kort door de bocht kunnen bedrijven via die weg CO2-uitstoot compenseren door bijvoorbeeld projecten voor duurzame energie in ontwikkelingslanden te financieren. Hoewel er zo dus wel duurzame energie wordt opgewekt, wijzen critici erop dat dit de lokale uitstoot niet terugdringt. En daarmee stellen zij ook de vraag of de productie wel zo duurzaam is als de producent die CO2-uitstoot elders compenseert.

Prangende vraag blijft ook wat het milieu er onderaan de streep mee opschiet als CO2-uitstootrechten verhandeld kunnen worden. Want wat de één in een jaar minder uitstoot, kan de ander dan weer méér uitstoten. Uiteindelijk blijft de totale hoeveelheid CO2 die mag worden uitgestoten gelijk. Milieuorganisaties vinden dan ook dat het beprijzen van de CO2-uitstoot en het terugdringen van de CO2-emissierechten wel een stuk sneller mogen.

En intussen komt 2030, en dus het eerste echte meetmoment voor CO2-reductie, rap naderbij. Mogelijk is er dus nog wel wat opschudding te verwachten op de bijzondere emissiemarkt.